Hopp til innhold
Illustrasjonsfoto av fabrikk med utslepp. Foto: Michael Caven, Flickr.com CC BY 2.0.
Illustrasjonsfoto av fabrikk med utslepp. Foto: Michael Caven, Flickr.com CC BY 2.0.
X
Innhald

Klimakvote

Ein klimakvote er retten til å sleppe ut klimagassar tilsvarande eitt tonn karbondioksid i atmosfæren. Klimakvotar kan kjøpast og seljast og gir såleis eit økonomisk insentiv til å kutte i klimagassutsleppa.

I eit klimakvotesystem blir det sett eit tak på kor mykje klimagassar som kan sleppast ut totalt innanfor systemet. Denne mengda blir så fordelt på aktørane, til dømes bedrifter, land eller regionar, i form av kvotar. Kvotane kan anten delast ut gratis mellom aktørane, basert på kor store utslepp dei har hatt tidlegare (såkalla «grandfathering»), eller auksjonerast bort, eller det kan vere ein kombinasjon av dei to fordelingsmåtane. Aktørane kan sleppe ut like mykje klimagassar som dei har fått eller kjøpt kvotar for. Slepper dei ut mindre, kan dei selje overskotskvotane til aktørar som slepper ut meir enn sin del. For at systemet skal redusere utsleppa, må utsleppstaket vere lågare enn den mengda klimagassar som ville ha blitt sleppt ut utan eit slikt system. Kvotetaket må òg bli lågare med tida, slik at prisen på kvar kvote blir gradvis høgare og utsleppa gradvis går ned. Føremålet med kvotesystem er at utsleppskutta alltid blir gjorde der dei kostar minst.

På norsk blir nemninga «kvotehandel» brukt om alle former for handel med utsleppsrettar der utsleppskutt éin stad kompenserer for utslepp ein annan stad, også sjølv om det ikkje er sett noko tak på dei totale utsleppa. Det gjeld til dømes «Den grøne utviklingsmekanismen» (engelsk: Clean Development Mechanism, forkorta CDM) og «Felles gjennomføring» (engelsk: Joint Implementation, forkorta JI), som er mekanismar for handel med utsleppsrettar mellom land og er ein del av Kyoto-protokollen.

Frå svovel til klimagassar

Den økonomiske teorien bak kvotehandel blei utforma i USA i byrjinga av 1960-åra. I 1970-åra prøvde ein teorien ut i praksis då ei lov mot sur nedbør gav bedrifter høve til å kompensere for utslepp av svoveldioksid ved å betale andre bedrifter for å kutte i sine utslepp. Dette blei utvida til eit verkeleg kvotehandelsprogram for svoveldioksid i 1995. USA tok med seg røynslene frå dette programmet inn i forhandlingane om Kyoto-protokollen, og saman med nokre andre land – mellom dei Noreg – sytte dei for at kvotehandelsmekanismar blei ein sentral del då protokollen blei vedteken i 1997.

For å oppfylle utsleppsmåla sine under Kyoto-protokollen etablerte EU i 2005 den første internasjonale kvotemarknaden for bedrifter, «EU Emission Trading Scheme» (EU ETS). EU ETS dekte i 2013 nesten halvparten av EUs klimagassutslepp og stod for 85 prosent av karbonhandelen i verda. Innanfor EU ETS var det i dei første fasane òg mogleg å drive avgrensa handel med utsleppseiningar frå dei marknadsbaserte mekanismane i Kyoto-protokollen (Den grøne utviklingsmekanismen og Felles gjennomføring). Noreg innførte eit nasjonalt kvotesystem i 2005, som blei ein del av EU ETS i 2008. Den norske olje- og gassindustrien, fastlandsindustrien og norsk luftfart innanfor EØS-området, som til saman omfattar om lag halvparten av dei norske klimagassutsleppa, er med i kvotesystemet. I Noreg blir klimakvotane administrerte av Miljødirektoratet.

Privatpersonar og bedrifter med og utan kvoteplikt kan òg velje å kjøpe frivillige klimakvotar. Ei rekkje private aktørar tilbyr slike kvotar for sal. I tillegg har den norske staten kjøpt store mengder FN-godkjende kvotar frå utviklingsland gjennom Den grøne utviklingsmekanismen. Utan slike kvotekjøp ville ikkje Noreg ha oppfylt utsleppsmåla sine etter Kyoto-protokollen.

Effekten av kvotehandel

Den største suksessen til klimakvotesystema har vore politisk. Kvotehandel har vist seg å vere ei god kompromissløysing som mange ulike aktørar, både miljøorganisasjonar, bedrifter, politikarar på både høgre- og venstresida, og rike og fattige land, kunne einast om.

Samstundes har mange av dei teoretiske fordelane med kvotesystem ikkje fungert i praksis. I EU ETS har det bygd seg opp eit stort overskot av kvotar, både fordi finanskrisa gjorde at utsleppa gjekk ned meir enn venta, og fordi det er blitt importert mange kvotar frå Kyoto-mekanismane inn i systemet. Resultatet er at kvoteprisen har kollapsa, slik at han ikkje har gitt noko sterkt insentiv til å kutte i utsleppa. I byrjinga av 2015 låg kvoteprisen i EU på i overkant av 7 euro, medan prisen på kvotar frå Den grøne utviklingsmekanismen og Felles gjennomføring var i underkant av 0,5 euro. Frå 2020 vil det ikkje lenger vere lov å handle med kvotar frå Kyoto-mekanismane i EU ETS.

Låg kvotepris har vore eit gjennomgåande problem i dei fleste kvotemarknader. Det er ei politisk utfordring å bestemme kvotetaket og fordelingsmåten på ein slik måte at prisen blir høg nok til å gi utsleppskutt som monnar, men som ikkje provoserer industrien som må betale for kvotane.

Studiar av EU ETS tyder på at systemet kan ha ført til årlege gjennomsnittlege utsleppsreduksjonar på 40–80 millionar tonn CO2 ved utgangen av 2012. Det utgjer 2–4 prosent av det totale utsleppstaket. Mesteparten av reduksjonen kom av at kolkraft blei bytt ut med gasskraft. Seinare har prisen på kol gått ned, og bruken av kolkraft har auka på nytt. På grunn av uvisse kring den framtidige kvoteprisen har ikkje EU ETS ført til påviseleg innovasjon innanfor lågutsleppsteknologien. Ein annan lærdom frå EU ETS har vore at sjølv om brorparten av EU-kvotane i startfasen blei delte ut gratis, viste det seg at mange kraftprodusentar sette opp prisane sine tilsvarande kvoteprisen og dermed auka profitten sin. For å unngå dette er ein større del av kvotane blitt auksjonerte bort i seinare fasar. Det er likevel vanskeleg å seie nøyaktig kva effekt EU ETS har hatt, fordi ein ikkje veit korleis situasjonen ville ha vore utan kvotesystemet.

Også kvotemekanismane i Kyoto-protokollen har store problem knytte til seg, og det er uklart om og i kor stor grad dei har ført til verkelege utsleppsreduksjonar. Andre kvotesystem har førebels ikkje fått verke lenge nok til at ein kan peike på klare resultat.

Lærdomar og utvikling

Økonomar og politikarar har prøvd å lære av problema med EU ETS og Kyoto-mekanismane, slik at nye kvotemarknader kan få ei betre utforming. I USA har fleire delstatar gått saman om å lage regionale kvotesystem, der ein har innført både minimumspris og maksimumspris på kvotane for å unngå problema med låge kvoteprisar og store prisstigningar, som EU ETS har vore prega av.

Då Sør-Korea etablerte ein nasjonal kvotemarknad i 2015, oppretta dei ein komité som kan gripe inn i kvotemarknaden dersom kvoteprisen blir for låg eller for høg, også dette etter lærdom av prisproblema i EU.

I 2017 opna Kina sin nasjonale kvotemarknad, i første omgang som eit prøveprosjekt som berre dekkjer kraftsektoren. Systemet er basert på fleire regionale pilotprosjekt, og meininga er at det skal dekkje stadig fleire sektorar med tida, men allereie ved oppstarten blei systemet det største i verda. Det kinesiske kvotesystemet er vanskelegare å handtere enn andre system, fordi det er store skilnader mellom ulike regionar i landet, fordi det er vanskeleg å skaffe gode utsleppsdata, og fordi staten allereie er sterkt involvert i kraft- og industrisektoren, både som eigar og som regulator. Det er venta at systemet vil ha liten effekt i startfasen, mellom anna fordi kvoteprisen truleg vil vere låg, og fordi kvotane i starten vil bli fordelte med sikte på å redusere veksten i klimagassutsleppa heller enn å kutte dei totale utsleppa. Det er difor stor uvisse knytt til kva resultat systemet vil føre til på lengre sikt. Samstundes kan resultata frå Kina få mykje å seie for den vidare utviklinga av karbonmarknader andre stader i verda.

I 2017 blei det også laga nye reglar for EU ETS, som skal gjelde i perioden 2021–30. Det er bestemt at ein skal etablere ein marknadsstabilitetsreserve frå 2019, som skal slette kvotar når overskotet er for stort, eller frigjere kvotar når overskotet er for lite. Samstundes skal kvotetaket senkast raskare enn opphavleg planlagt. Ein større del av kvotane skal auksjonerast bort, men mange vil framleis bli delte ut gratis for å motverke karbonlekkasje. Noko av auksjonsinntektene skal gå til eit innovasjonsfond som skal støtte teknologiutvikling for å kutte utslepp. Forventingane som blei skapte av dei nye reglane, var truleg medverkande til at kvoteprisen steig og låg kring 20 euro (vel 190 NOK) i november 2018.

Kvotemarknader er framleis relativt nye institusjonar under utvikling, og tilhengjarane hevdar at dei blir meir effektive etter kvart som ein får rydda opp i dei elementa som ikkje fungerer. Mange vonar òg at samankopling av fleire kvotemarknader kan vere ein måte å oppnå ein global karbonpris på, men per desember 2018 er det lite som tyder på at dette kjem til å skje. Derimot ser ein fleire stader teikn til regional samordning, som då kvotesystema i California og Québec blei kopla i hop. Det er heller ikkje uvanleg at små kvotesystem koplar seg til større, som då Noreg sitt nasjonale system blei innlemma i EU ETS. Motstandarane av kvotesystem peikar på at med dei kraftige kutta i klimagassutslepp som er nødvendige for å nå togradarsmålet, kan ein ikkje berre basere seg på kvotehandel, som kanskje aldri blir effektivt nok. Det er aukande politisk semje om at kvotehandel må supplerast med eit større spekter av verkemiddel og reguleringar.

Kjelder

Frode Frøyland, Gøran Skaalmo og Øyvind Elvsborg: «Drivhuseffekten», Dagens næringsliv morgen 21.3.2009

Erik Martiniussen: Drivhuseffekten. Klimapolitikken som forsvant. Oslo 2013

Raphael Calel: «Carbon markets: a historical overview», WIREs Climate Change. 2013. Digital utgåve, wires.wiley.com, publisert 8.2.2013: http://wires.wiley.com/WileyCDA/WiresArticle/wisId-WCC208.html [lesedato 27.10.2015]

Richard Conniff: «The Political History of Cap and Trade», smithsonianmag.com, publisert august 2009: http://www.smithsonianmag.com/air/the-political-history-of-cap-and-trade-34711212/?all&no-ist [lesedato 30.10.2015]

Frank Jotzo ofl: «China’s emissions trading takes steps towards big ambitions», Nature Climate Change, 2018. Digital utgåve nature.com, publisert 3.4.2018: https://www.nature.com/articles/s41558-018-0130-0 [lesedato 3.12.2018]

Tim Laing, Misato Sato, Michael Grubb og Claudia Comberti: «Assessing the effectiveness of the EU Emissions Trading System», lse.ac.uk, publisert januar 2013: http://www.lse.ac.uk/GranthamInstitute/wp-content/uploads/2014/02/WP106-effectiveness-eu-emissions-trading-system.pdf [lesedato 28.10.2015]

«Norge innfører nasjonalt kvotesystem for klimagassutslipp», regjeringa.no, publisert 26.3.2004: https://www.regjeringa.no/no/aktuelt/norge_innforer_nasjonalt_kvotesystem/id254414/ [lesedato 29.10.2015]

James Temple: «China is creating a huge carbon market – but not a particularly aggressive one», technologyreview.com, publisert 18.6.2018: https://www.technologyreview.com/s/611372/china-is-creating-a-huge-carbon-market-but-not-a-particularly-aggressive-one/ [lesedato 3.12.2018]

«The elephant in the room: International offsets in EU's 2020 climate legislation», carbonmarketwatch.org, publisert oktober 2013: http://carbonmarketwatch.org/wp-content/uploads/2013/10/NC-Policy-briefing-16-OCT-2013.pdf [lesedato 30.10.2015]

«The EU Emission Trading System (EU ETS)», på EU-kommisjonen sine nettsider, ec.europa.eu: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/index_en.htm [lesedato 28.10.2015]

Casestudiar av karbonmarknader i verda, ieta.org: http://www.ieta.org/worldscarbonmarkets [lesedato 29.10.2015]

Tom Tietenberg: «The Evolution of Emissions Trading», aeaweb.org, publisert 5.1.2008: https://www.aeaweb.org/annual_mtg_papers/2008/2008_90.pdf [lesedato 27.10.2015]

Jørgen Wettestad: «Klimakvotene skjerpes: Hvorfor og hva så?», cicero.oslo.no, publisert 6.12.2017: https://www.cicero.oslo.no/no/posts/klima/klimakvotene-skjerpes-hvorfor-og-hva-saa [lesedato 30.11.2018]

Peikarar

Miljødirektoratet: «Kvotesystemet», miljostatus.no, publisert 5.5.2015

Jørgen Wettestad og Torbjørg Jevnaker: «Klimakvoter i medvind», cicero.oslo.no, publisert 27.5.2015

Miljødirektoratet: Temaside om klimakvotar

Først publisert: 26.02.2016
Sist oppdatert: 06.03.2019